К вопросу о пересмотре положений Конституции Российской Федерации в части государственно-территориального устройства Российской Федерации

Сиволапов Михаил Павлович,
ЧОУ ВО «Омская юридическая академия»

Конституция Российской Федерации подтвердила федеративный характер нашего государства, закрепив принцип федерализма в качестве важнейшего принципа конституционного строя России. Субъекты федерации получили широкие права, в частности, право иметь свои учредительные документы (конституции, уставы) и законодательство, право формировать собственную систему органов государственной власти, право участвовать во внешнеэкономических и международных связях и другие.

Данный принцип определяет всю систему отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Несмотря на принятие множества федеральных нормативных правовых актов, нельзя сказать, что законодательная база регулирования обозначенной сферы общественных отношений уже окончательно сформирована.

Значимость и сложность вопросов федеративного устройства определяется тем, что они находятся на стыке интересов двух уровней государственной власти: федерации и субъектов Российской Федерации, а следовательно, возникает необходимость нахождения наиболее оптимальной модели их взаимодействия.

Проблемы суверенитета и целостности России, а также правовые, организационные и финансово-экономические аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являются непростыми не только с точки зрения теории, но и, в первую очередь, практики. Это объясняется комплексностью взаимоотношений между двумя уровнями государственной власти, которые должны сосуществовать в рамках единого государства.

К нашему большому сожалению, в Российской Федерации не сформировался единый подход к пониманию норм Конституции Российской Федерации в части государственно-территориального устройства Российской Федерации, а именно к равенству и равноправию субъектов Российской Федерации.

Россия по своему государственно-территориальному устройству является федерации, так провозглашает основной нормативно-правовой акт государства. Часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации говорит нам о равноправии субъектов Российской Федерации. Но так ли это?

Следуя формально-юридическому подходу, одна норма Конституции противоречит другой. Так, уже часть 2 статьи 5 Конституции закрепляет статус республик как государств. Государство – это политико-территориальная суверенная организация публичной власти в социально-дифференцированном обществе, имеющая аппарат управления и принуждения, издающая законы и собирающая налоги. Можно сослаться на ошибку юридической техники, но нужно понимать, что это основной документ государства, который декларирует основные принципы организации публичной власти. Приведенный выше тезис может стать одним из юридически обоснованных мотивов требовать у Российской Федерации больше прав, чем закреплено в статьях 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, т.к. одним из наиболее важных признаков государства является суверенитет.

Нельзя также согласиться с комментарием В.Д. Зорькиным, который указывает, что в ч. 2 ст.5 применительно к республикам употребляется (правда, в скобках) наименование "государство". Последнее обстоятельство стало причиной достаточно устойчивых представлений о том, что в Конституции якобы признается государственный суверенитет республик, которые к тому же обладают "более высоким" конституционным статусом по сравнению с остальными субъектами Федерации. Необходимые разъяснения были даны Конституционным Судом, который указал, что использование в ч.2 комментируемой статьи Конституции применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает – в отличие от Федеративного договора от 31.03.1992 – признание государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Не беря во внимания, что Конституционный суд Российской Федерации как обычно «выкрутился», играя юридическими терминами, мы понимаем, что данная декларативная норма основного документа государства порождает целый ряд проблемных аспектов правоприменительной и правотворческой деятельности.

В начале 90-х годов ХХ в. в период так называемого "парада суверенитетов" многие республики закрепляли в своих конституциях положение о государственном суверенитете, претендуя на особый статус в составе Российской Федерации. Основываясь на неверных представлениях о природе российского федерализма, некоторые республики включали в тексты конституций положения, ведущие к пересмотру предметов ведения и полномочий Федерации, а также в ряде случаев закрепляли верховенство своих законов над федеральным законодательством. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 07.06.2000 N10-П разъяснил неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик и указал, что все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции. В частности, Конституционный Суд показал, что, по смыслу преамбулы, ст.3-5, ч.1 ст.15, ч.1 ст.65, ст.66 и п."б" ст.71 Конституции в их взаимосвязи, республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Тем не менее, положения о суверенитете, ограниченном пределами исключительного ведения республики, по-прежнему сохраняются в конституциях ряда республик (например, Чеченской Республики)

Исходя из вышеизложенных проблем, которые сложились, как в законодательной, так и в правоприменительной деятельности, можно выделить три составные части формирования и реализации государственной политики в отношении государственно-территориального устройства Российской Федерации:

1. Онтологические формы реализации государственной политики в отношении государственно-территориального устройства Российской Федерации;
2. Гносеологические формы разработки и реализации государственной политики в отношении государственно-территориального устройства Российской Федерации;
3. Юридические условия реализации государственной политики в отношении государственно-территориального устройства Российской Федерации.

Говоря о первой части реализации государственной политики в данной сфере, целесообразно упомянуть, что для нормальной реализация этой части нужно обеспечить адаптацию территориальных органов федеральной исполнительной власти, структур, компетенций, полномочий и должностных лиц к реалиям общественно-политического развития страны. Пересмотреть целесообразность и нужность существующего государственно-территориального устройства государства и основных особенностей его построения. Нужно создать условия для изменения переустройства порядков, институтов, структур, схем, форм, методов взаимодействия и реализации полномочий, основанных на инновациях, т.е. конкретных решениях, которые опираются на достижения наук, отечественного и зарубежного опыта, способного оказать существенное влияние на качество и эффективность функционирования органов государственных власти субъекта Российской Федерации.

Мы выделили две гносеологических формы (доктринальные основания) формирования и реализации государственной политики в отношении государственно-территориального переустройства Российской Федерации. Первой формой является юридическая доктрина, как писал Л.И. Петражицкий, «право принятых в науке мнений» - это совокупность юридико-научных гипотез, представлений, суждений о сущности государственно-территориального устройства современной России, необходимых для ее надлежащего функционирования в правовых средствах, в том числе закрепляющих статус органов государственной власти субъекта Российской Федерации и должностных лиц, а также взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Считаем необходимым изучение исторического опыта устройства государства, а также менталитета народа России. Второй формой является государственная доктрина, как категория действующего права, т.е. официальный политический документ (акт), формирующий доктринально-концептуальные основы государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества («Доктрина», «Концепция», «Федеральная программа»). На наш взгляд, это должен быть Концепция, принятая совместно Федеральным собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, а также Президентом Российской Федерации, которая будет включать основные этапы конституционной реформы в отношении государственно-территориального устройства Российской Федерации. Данной концепции должен быть дан экспертно-правовой анализ Конституционным судом Российской Федерации. Нельзя допустить также произвола и конъектурного лоббирования «правящих элит», поэтому целесообразно включить в рабочую группу представителей общественности, основных ученых-конституционалистов, а также представителей субъектов Российской Федерации.

И, наконец, юридические условия реализации государственной политики в отношении государственно-территориального устройства Российской Федерации:

1. Идеи и направления реформирования данной сферы общественно-политических отношений должны рассматриваться не только как концептуальная основа перспективного развития Российской Федерации, но и как ее юридическая основа;
2. Цели и направления реформирования должны представлять собой законодательно зафиксированную государственную политику по вопросам социального, политического предназначения и организационно-правового строительства системы органов государства на всех уровнях власти, их месте и роли в обществе, целях, формах и методах деятельности по обеспечению нормального функционирования правопорядка в стране, а также защите естественных прав и свобод человека и гражданина;
3. Концепция организационно-правового строительства государственно-территориального устройства Российской Федерации должна быть утверждена Указом Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе».

Одним из основных результатов нашей работы стало то, что нами были выделены основные стратегические организационно-правовые проблемы, требующие решения в ходе реформирования государственно-территориального устройства Российской Федерации:

1. Пересмотр основных положений о государственно-территориальном устройстве России. Формирование полноценной нормативно-правовой базы государственно-территориального устройства Российской Федерации, а также организации власти в государственно-структурных образованиях;
2. Формирование научно-обоснованных моделей оптимизации структур управления, в том числе кадрового, финансового и материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Оптимизации подготовки кадров для государственных учреждений, в соответствии с правовыми реалиями России и ожиданиями граждан региона страны;
4. Формирование идеологического стержня гражданина России, а также государственного служащего на принципах патриотизма, демократизма, уважении чести и достоинства человека и гражданина.

Содержание реформирования государственно-территориального устройства Российской Федерации должно учитывать:

• Ожидания общества в отношении организации власти в субъектах Российской Федерации;
• Национальные традиции и особенности коренных народностей и этносов России, в том числе построения системы взаимодействия власти и общества на всех уровнях государственной власти, особенности отдельных регионов страны;
• Опыт государств, наиболее развитых с точки экономики, социальной и культурных сфер, соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
• Пересмотр системы распределения прибыли и налогов между государственными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации так, чтобы власть в регионах могла обеспечивать нормальное функционирование жизни граждан данных регионов, а также инфраструктуры на всей территории региона. Данное распределение должно быть равным для всех регионов Российской Федерации.
• Постановка перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации конкретных задач, соответствующих их возможностям;
• Разумная диверсификации прав и обязанностей между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
• Построение сильной и независимой системы местного самоуправления, пересмотр положений о вопросах местного значения и формировании самих органов местного самоуправления.

Целью реформирования целой системы организации власти в российском государстве, зафиксированной в данном Указе Президента, является превращение функционирования органов государственной власти субъекта Российской Федерации в социально одобряемую, осуществляемую в соответствии с нормами права, морали и нравственности, деятельность, обеспечивающую в тесном взаимодействии с федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества и гражданами, осуществление основных социальных, экономических и политических функций государства во благо народа России. На основании также экспертно-аналитической и научной работе формулируется новые положения Конституции России, которые будут являться новыми вехами в развитии государственно-территориального устройства России и российского конституционализма.