Ковтун Юлия Сергеевна
г. Омск, Омская Юридическая Академия
Научный руководитель: Бакарджиев Я.В.
Для российской государственности, как показывает практика последних лет, характерна смена парадигм централизации и децентрализации построения органов исполнительной власти. С 1991 года в нашей стране периодически изменялся порядок наделения полномочиями глав субъектов: президенты республик, губернаторы краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области то избирались прямыми выборами, то назначались по представлению Президента РФ. На сегодняшний день действует некий компромиссный вариант. Таким образом, немаловажной проблемой правового исследования в настоящее время является достижение баланса между процессами построения вертикали власти в целях обеспечения ее единства и укреплением принципа федерализма. Цель настоящей работы - исследовать динамику развития института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и выявить актуальные вопросы процедуры замещения высших государственных должностей в регионах.
Полемика вокруг выборности губернаторов разгорелась в 2004 году, когда вступил в силу инициированный Президентом РФ Федеральный закон от 11.12.2004 №159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», отменяющий прямые выборы губернатров и устанавливающий порядок их назначения. Положения закона вступают в противоречие с Конституцией РФ в части активного и пассивного избирательного права граждан (ст. 32 Конституции РФ) и с Постановлением Конституционного суда от 18 января 1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава Алтайского края», в котором Конституционный суд РФ неоднозначно заявил, что «высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно» [4]. Статья 83 Устава Алтайского края, закрепляющая право Законодательного собрания избирать главу администрации, была признана не соответствующей Конституции РФ. Конституционный Суд РФ обосновал это тем, что решение представительного органа подменяет прямое волеизъявление избирателей, а избранный в таком порядке глава «не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти» [4]. Согласно ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 № 1-ФКЗ Постановления Конституционного суда являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу незамедлительно после провозглашения и действуют непосредственно.
Но вслед за новой политикой Президента РФ В. В. Путина в отношении губернаторов в 2004 году Конституционный Суд РФ был вынужден издать новое Постановление от 21.12.2005 №13-П, уже не содержащее тезиса о прямых выборах главы исполнительного органа и признающее не противоречащими Конституции положения Федерального Закона 1999 года №184-ФЗ (ред. от 11.12.2004).
На наш взгляд, существование в российской системе права двух противоречащих друг другу решений судебного органа конституционного контроля создает серьезную правовую коллизию, требующую разъяснения самого Конституционного Суда РФ.
Действующая на сегодняшний момент система наделения полномочиями губернаторов установилась в 2013 году, придя на смену инициированному Президентом РФ Д. А. Медведевым возвращению прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации (с мая 2012 по апрель 2013)[1].
С избранием 7 мая 2012 года нового главы государства вновь меняется и законодательство в отношении глав регионов. Федеральный закон от 02.04.2013 №30-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» дополняет положения статьи 18 Федерального закона 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» пунктом 3.2, в котором субъектам дается право отказаться от прямых выборов глав и ввести процедуру выборов кандидатов через региональное законодательное собрание по представлению Президента РФ. В этом случае предложения по кандидатуре на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) инициируются политическими партиями, представленными в региональном и федеральном парламентах, необходима поддержка этой кандидатуры законодательным (представительным) ограном государственной власти субъекта РФ [3].
По мнению К. В. Черкасова, «участие регионального парламента в процессе наделения полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в общем можно оценивать с положительной стороны» [5, c.6].
Вместе с тем известно, что необходимым условием реализации принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции РФ, является признание того, что никакая из ветвей власти не вправе определять одна для другой представителя. В перечне полномочий Президента РФ, содержащемся в статье 83 Конституции РФ, нет такого, которое бы позволяло ему вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта кандидатуру на должность высшего должностного лица. Произвольное добавление полномочий к той или иной ветви власти рано или поздно может привести к нарушению баланса сил и развалу и без того хрупкой системы государственной власти.
Исходя из вышесказанного следует, что участие как регионального заксобрания, так и Президента РФ в процессе формирования исполнительной власти субъектов РФ нарушает основы конституционного строя России, препятствует действию системы «сдержек и противовесов». Нарушенным оказывается основополагающий принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта.
Кроме того, нельзя не отметить факт нарушения конституционных прав человека: в одних субъектах РФ граждане имеют возможность осуществлять право избирать и быть избранными, другие же федеративные единицы такого права предоставить не могут. Несмотря на то, что на сегодняшний день лишь некоторые регионы отказались от прямых выборов высших должностных лиц, такая возможность остается и у остальных. Нет гарантий, что субъекты, где еще продолжают действовать прямые выборы губернаторов, однажды не установят в собственном законодательстве, согласно пункту 3.2 статьи 18 Федерального Закона №184-ФЗ, выборы глав законодательным собранием субъекта с «президентским фильтром» и «смешением ветвей власти».
Реформа губернаторских выборов не получила однозначной оценки, до сих пор вызывая спорные и противоречивые суждения. Так, сторонники жесткой вертикали власти придерживаются мнения о том, что утверждение в должности глав субъектов представительным органом по представлению Президента РФ является гарантом обеспечения единства действий всей исполнительной вертикали, вводит «функциональную» ответственность [6, c. 33] высшего должностного лица субъекта РФ в виде отрешения от должности по инициативе Президента РФ в связи с утратой доверия, ненадлежащего исполнения своих обязанностей и в иных случаях (п. 1 ст. 19 ФЗ №184) [2]. Превалирующим фактором для ряда авторов, поддерживающих прямые выборы, является нарушение, во-первых, части 3 статьи 3 Конституции РФ, согласно которой высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (точная трактовка данной статьи не предполагает наличие каких-либо промежуточных звеньев при избрании уполномоченных населением лиц), во-вторых - части 3 статьи 3 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». По мнению Ю. А. Дмитриева [7, c. 47], смысл понятия «свободные выборы» теряется, поскольку Президент РФ, имея право предлагать представительному органу субъекта одну и ту же кандидатуру главы вплоть до роспуска этого органа, оказывая таким образом воздействие на депутатов с целью навязывания им какого-либо лица в качестве кандидатуры на должность главы субъекта РФ. Сомнения вызывает и юридический статус высшего должностного лица субъекта в случае прекращения полномочий Президента России.
Резюмируя вышеизложенное, можно прийти к заключению, что отечественное законодательство находится в состоянии нестабильности, неопределенности и требует всестороннего изучения. Необходим тщательный правовой анализ источников российского права для выявления и преодоления пробелов и ошибок в праве, правовых коллизий.
На наш взгляд, порядок прямого избрания на должность глав регионов представляется более демократичным и стабильным, нежели порядок, предусматривающий участие в этом процессе других органов власти, в частности региональных заксобраний и Президента РФ. Несмотря на противоречивое мнение Конституционного Суда РФ, он не соответствует федеративному государству с правовыми основами демократии. В связи с этим видится перспективным грамотное и постепенное проведение реформирования процедуры наделения полномочиями глав субъектов РФ в ходе эволюции государственной власти в целом.
Литература:
- Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ//Парламентская газета. 2012. №17.
- Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ//Российская газета. 19.10.1999. №206.
- Указ Президента РФ от 27.12.2004 № 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" //Собрание законодательства РФ. 27.12.2004. № 52 (часть 2). Ст. 5427
- Постановление Конституционного Суда от 18.01.1996 №2-П // Собрание законодательства РФ. 2.01.1996. №4. Ст. 409.
- К. В. Черкасов. «Еще раз о «назначении» глав регионов…» // Российская Юстиция. 2007. №12. С. 6 - 7.
- А. И. Фахретдинова. «Идея унитарного построения исполнительной вертикали в целях укрепления российской государственности» // Вестник Омского Юридического института. 2006. №4. С.30 - 34.
- Ю. А. Дмитриев. «Перспективы развития избирательного законодательства России» // Журнал о выборах. 2004. №4. С.47 - 49.