Публично-частное партнерство в россии и зарубежных странах

Макарова Анна Максимовна,
Омская юридическая академия

Термин «публично-частное партнерство» является переводом распространенного понятия public-private partnership. Но в научной литературе до сих пор не существует единого понимания данного определения. Из анализа нормативных актов зарубежных стран и авторитетного мнения ученых наиболее полным является понятие, предложенное профессором В.Ф.Попондопуло[1]. Так, публично-частное партнерство – основанное на объединении ресурсов и распределении рисков, взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, оформленное соглашением, заключенным в целях привлечения в экономику частных инвестиций, реализации совместных проектов и решении общественно значимых целей.

Важнейшим вопросом применения публично-частного партнерства на практике является вопрос о соотношении роли государства и бизнеса, который напрямую зависит от выбора определенной формы партнерства. В мировой практике принято выделять следующие формы:

1. Аренда/аффермаж.
2. Контракты между государством и частным партнером.
3. Концессии.

Из всех форм публично-частного партнерства наибольшее распространение в России получила форма партнерства в виде заключения концессионных контрактов, которая регулируется Федеральном законом «О концессионных соглашениях»[2].При этом в законе не содержится положений о том, применяются ли нормы ФЗ о ГЧП[3] в части, не урегулированной специальным законодательством. В связи с этим на практике возникает ряд вопросов, связанных с переквалификацией не предусмотренных законом контрактов в концессионные соглашения. Например, Федеральный арбитражный суд Уральского округа  рассмотрел дело[4], где между администрацией и обществом (инвестором) было заключено инвестиционное соглашение, предметом которого являлась реализация мероприятий по созданию комплекса переработки бытовых и промышленных отходов. Реализация мероприятий производилась с использованием муниципального имущества. В рамках реализации соглашения инвестор обязался осуществить проектирование, реконструкцию и строительство объектов санитарной очистки. Оценив условия инвестиционного соглашения, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в отношении объектов недвижимого имущества заключено концессионное соглашение и признал условие о возникновении права собственности инвестора на созданные в процессе реализации инвестиционного проекта объекты недействительным.

При общей схожести регулирования рассматриваемых форм публично-частного партнерства существуют отличия. В законе о ГЧП в отличие от концессий установлен ряд ограничений на имущество, которое может быть объектом соглашения. Например, не предусмотрено заключение соглашения в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения, метрополитена, мелиоративных систем, а также автомобильных дорог и их участков, находящихся не в частной собственности. В рамках государственно-частного партнерства не допускается передача частному партнеру объекта соглашения, который на момент заключения соглашения находится на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, что существенно снижает сферу применения данных проектов. Новейшее законодательство содержит ряд ограничений в отношении субъектного состава. Невозможно участие в качестве частного партнера государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений, хозяйственных товариществ и обществ, публично-правовых компаний, дочерних компаний этих юридических лиц, фондов и иных юридических лиц, создаваемых Российской Федерацией юридических лиц. Помимо этого, частным партнером не может являться любое иностранное юридическое лицо, что фактически исключает все консорциумы от подачи заявлений на заключение соглашений о партнерстве. В данном случае для привлечения большего числа частных инвестиций следовало бы заимствовать некоторые положения ЮНСИТРАЛ[5], которые ориентированы на привлечение в долгосрочные проекты не только иностранных юридических лиц, но и действующих без образования юридического лица на основании соглашения два и более юридических лица.

Форму государственно-частного партнерства определяют обязательные и необязательные условия соглашения. Элементы соглашения, указанные в статье 6 ФЗ о ГЧП являются функциями частного партнера, составляющими модель государственно-частного партнерства (D) BOO (от англ.(design)-own-operate – («(проектирование) – строительство-владение-эксплуатация»). Согласно данной модели вложение инвестиций осуществляется в государственные объекты недвижимости, а передача объектов инвестирования в частную собственность инвестора, в частности, противоречит Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества»[6]. В связи с этим предлагается производить переход государственной собственности в частную в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. Такой подход нередко находит поддержку и в судебной практике. В одном из рассматриваемых дел[7] Высший арбитражный суд РФ установил, что подвергнутый реконструкции за счет средств предпринимателя объект (арендуемое нежилое помещение) является муниципальной собственностью, и передача его в собственность предпринимателя могла быть произведена только по плану приватизации способом, предусмотренным законодательством о приватизации, поэтому признал условия договора аренды недействительными.

К настоящему времени региональные законы о государственно-частном партнерстве приняты почти во всех субъектах РФ и, согласно недавно принятому Федеральному закону, должны быть приведены в соответствие с ним. Однако до сих пор не все субъекты реализовали данное положение, а это нередко приводит к противоречиям в сфере проведения конкурса на заключения соглашений. Так, Арбитражный суд Республики Саха в своем решении[8] отказал в заключении соглашения о государственно-частном партнерстве на осуществление деятельности по созданию и технической эксплуатации объекта образования на условиях, предусмотренных открытым конкурсом, проведенным на основании Закона РС(Я) «Об участии РС(Я) в инфраструктурных проекта государственно-частного партнерства»[9]. Суд мотивировал отказ тем, что положения федерального закона о действительности соглашений до окончания срока их действия на условиях, на которых они были заключены, относится только к соглашениям, заключенным до вступления в силу данного федерального закона. Поэтому предлагается установить порядок разграничения полномочий между федеральными и региональными органами, в соответствии с которым регион сможет осуществлять регулирование своих специфических сфер применения проектов на основе более общих принципов, закрепленных федеральным законодательством. Как это сделано в Италии после принятия Закона[10] № 3 в 2001 году.

Институт публично-частного партнерства в Российской Федерации находится на этапе активного становления. Дальнейшее развитие регулирования государственно-частного партнерства должно быть во многом основано на реализации подобных проектов в других странах, восприятии международных стандартов и опыте таких передовых стран, как Италия, Германия и Соединенное Королевство. В частности, при проведении конкурса по отбору частного партнера руководствоваться Директивой ЕС 18/2004[11], которая позволяет публичному партнеру провести обсуждение всех аспектов контракта с каждым из выбранных участников торгов для выявления лучшего способа реализации проекта (процедура диалога). В целом необходимо обеспечить соответствие моделей публично-частного партнерства современным реалиям России, расширить перечень форм проектов и устранить барьеры для  привлечения частных инвестиций для реализации общественно значимых задач государства.
 

Список литературы

1. Попондопуло В.Ф, Шевелева Н.А. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты // Инфотропик Медиа. 2015. С. 528

2.О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 № 115-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2005. № 30

3. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 № 224-ФЗ // Российская газета. 2015. № 156

4.Постановление ФАС Уральского округа от 14.02.2012 № Ф09-9224/11 по делу № А50-7082/2011 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС КонсультантПлюс

5.Типовые законодательные положения ЮНСИТРАЛ по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников. Организация Объединенных Наций, Нью-Йорк, 2004, 52 с.

6.О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ// Российская газета. 2002. № 16

7.Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.04.2008 № 5120/08 // 2011 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС КонсультантПлюс

8.Решение Арбитражного суда Республики Саха от 31.05.2016 № А58-1074/2016//2011 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС КонсультантПлюс

9.Об участии РС(Я) в инфраструктурных проекта государственно-частного партнерства: Закон РС(Я) от 02.04.2014 № 1293-3 №141-V//2011 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС КонсультантПлюс

10.A Practical Guide to PPP in Europe / Edited by Maurice Button. 2 ed. Old Woking, 2008. P. 250 - 253.

11.Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public work contracts, public supply contracts and public service contracts // Official Journal of the European Union. 30.04.2004. L 134/114-LL134/240