Право на свободу передвижения в российской федерации

Половинская Ирина Артуровна,
Омская юридическая академия

Ст. 27 Конституции Российской Федерации (далее по тексту – Конституция) провозглашает право на свободное передвижение по территории Российской Федерации, закрепленное за каждым, находящимся в ее пределах на законных основаниях. Это право является одним их основополагающих в демократическом обществе. Однако, оно не является абсолютным и отечественный законодатель допускает ряд случаев, при которых возможно его ограничение.

Проблема, связанная с ограничением права на свободное передвижение, особо актуальна сегодня, когда существует множество сдерживающих факторов, препятствующих реализации данного права в полной мере.

Вышеуказанную проблематику следует рассмотреть комплексно. Во-первых, ограничение прав человека недопустимо с правовой точки зрения. Но, в то же время, абсолютизация права может привести к ограничению или ущемлению прав других лиц, что противоречит ч.3 ст.17 Конституции. Для разрешения данной проблемы следует проанализировать российское законодательство и мировую практику, в частности прецедентное право Европейского Суда по правам человека (далее по тексту – ЕСПЧ, Европейский Суд, Страсбургский Суд) по данному вопросу.

В России существо права на свободу передвижения регламентируется законом «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[1]. В ст. 8 указанного закона говорится о том, что ограничение права допускается на следующих территориях: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

В ст. 3 того же закона присутствуют некие противоречия. В первом абзаце законодатель ввел положение о том, что регистрация является необходимым условием для реализации гражданином его прав и свобод. А во втором абзаце говорится обратное: что отсутствие регистрации не может служить поводом для ограничения или условием реализации прав и свобод, указанных в Конституции, Федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

По сути регистрация, а точнее сказать, ее обязательность, уже является ущемлением права человека на свободное передвижение, т.к. он должен быть прикреплен к определенному месту жительства или месту пребывания. При этом, проживание лица по месту пребывания или жительства без регистрации в течение более 90 дней влечет административную ответственность. А фиктивная регистрация, в свою очередь, преследуется уголовным законом.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[2] для выезда за пределы Российской Федерации гражданину необходимо иметь загранпаспорт, т.е. паспорт, удостоверяющий его личность за пределами РФ. Паспорт выдается органами ВД сроком на 5 лет, паспорт, содержащий электронный носитель информации, выдается сроком на 10 лет (ст.10). При этом, при наличии регистрации по месту жительства установлен месячный срок рассмотрения заявления гражданина, при наличии регистрации по месту пребывания, паспорт выдается органами Внутренних Дел по месту пребывания и срок рассмотрения составляет уже 4 месяца (ст.10). Отсутствие же какой-либо регистрации существенно затрудняет процесс получения загранпаспорта. Также, право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, предусмотренных законом.

Свободное передвижение несовершеннолетних граждан Российской Федерации также затруднено. Исходя из положений закона № 5242-1 несовершеннолетние выезжают из Российской Федерации совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. А в случае, если несовершеннолетний гражданин Российской Федерации выезжает из Российской Федерации без сопровождения, он должен иметь при себе, кроме паспорта, еще и нотариально оформленное согласие указанных лиц на его выезд с указанием срока выезда и государства (государств), которое (которые) он намерен посетить. А в случае, если один из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей заявит о своем несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации, вопрос о возможности его выезда из Российской Федерации разрешается в судебном порядке (ст.21).

Стоит также отметить правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации. Согласно федеральному закону от 25.07.02 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[3] иностранный гражданин может находиться на территории Российской Федерации на законных основаниях в случае получения им визы, разрешения на временное проживание или вида на жительство. Причем, получить разрешение на временное пребывание иностранному гражданину непросто, оно может быть выдано в пределах квоты, которая ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации. Количество квот варьируется в зависимости от субъекта Российской Федерации[4]. То есть, квотирование служит ограничителем возможности въезда на территорию государства иностранных граждан (лиц без гражданства).

Иностранные граждане могут также столкнуться с ограничениями в передвижении в пределах Российской Федерации. Данный аспект закреплен в ст. 11 федерального закона. П. 1: иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение.

В п. 2 данной статьи говорится, что временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации. То есть, иностранный гражданин, имеющий разрешение на временное проживание в пределах одного определенного субъекта не имеет права жить вне его пределов, что является ущемлением его конституционных прав, которые по сути должны играть главенствующую роль по сравнению с другими нормативно-правовыми актами.

Право на свободное передвижение также гарантируется в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее по тексту – Конвенция), выступая в качестве одного из фундаментальных нормативных документов в области прав и свобод частного лица в правовом демократическом государстве. Так, ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции об обеспечении некоторых прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней гласит:

«1. Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства.

2. Каждый свободен покидать любую страну, включая свою собственную.

3. Пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц».

Как известно, специфика европейского механизма охраны прав человека заключается не только в существовании международного акта, унифицирующего все естественные права и свободы, но и в функционировании надзорного органа в соблюдении норм конвенции – Европейского Суда[5]. Европейский Суд по правам человека – независимый наднациональный орган правосудия, который на европейском уровне осуществляет контроль над соблюдением основных прав человека всеми государствами – участниками Конвенции.

Европейский Суд в своей практике в большинстве случаев стоит на стороне заявителя, ссылаясь на вышеуказанные нормы Конвенции и подтверждая позиции и доводы высших органов правосудия Российской Федерации, указанные выше в настоящей работе[6].

Резюмируя все вышеизложенное, можно констатировать, что существует множество норм, регулирующих проблему общепризнанного государствами права на свободное передвижение, которые противоречат как самим себе, так и европейским стандартам, закрепленным в Европейской конвенции 1950 г. и правовых позициях ЕСПЧ. Подобные юридические коллизии недопустимы в законодательно закрепленных нормативных правовых актах. Задачей законодательных органов является разработка новых однозначных и абсолютных норм, которые смогут стать достойной заменой ныне существующим.