Михайлова Анастасия Сергеевна,
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Москва
Вопросы глобализации являются актуальными и одними из наиболее обсуждаемых в социологии, политологии, праве и других гуманитарных науках. В последнее время намечается тенденция к критическому отношению и выявлению недостатков глобализационных процессов, однако мало кто может полностью отрицать их существование. С позиций юриспруденции концепцию глобализации интересно рассмотреть под углом глобального административного права и глобального административного регулирования.
Если в частном праве институты глобализации развиваются уже достаточно давно и среди источников универсального частного права можно назвать, например, Принципы международных коммерческих договоров (Принципы УНИДРУА), Международные правила толкования торговых терминов ИНКОТЕРМС, Конвенцию о договорах международной купли-продажи, то публичное и, в частности, административное право, как правило, рассматривалось, как находящееся в исключительно локальной (внутригосударственной) сфере ведения. Глобализация же, трансформация международного публичного права, расширение сферы международного административного регулирования, ломает границы внутригосударственных режимов административного права, содействует переходу институтов административного права на новый межгосударственный уровень.
Причинами глобализации административного права является увеличение разнообразия и форм трансгосударственного регулирования, разработанных для того, чтобы отвечать потребностям глобализации таких сфер как государственная безопасность, финансовая поддержка развивающимся странам, экологическая безопасность, банковское и финансовое регулирование, правоприменительная деятельность, телекоммуникации, торговля товарами и услугами, интеллектуальная собственность, стандарты трудового регулирования, миграция (включая вопросы беженцев). Такие сферы не могут получить достаточного регулирования из источников изолированного внутригосударственного административного права. В результате разрабатываются различные системы межнационального регулирования и кооперации с помощью заключения международных договоров, разработки межгосударственных сетей, принятия административных решений на международном уровне. Более того, создаются межгосударственные административные органы, включая международные организации и неофициальные организации и группы, которые выполняют административные функции, но не подлежат прямому контролю со стороны государственных правовых систем.
Юридическая доктрина, исследующая глобальное административное право, называет следующие примеры: решения Совета безопасности ООН по индивидуальным санкциям, правотворчество Всемирного банка в отношении банковского регулирования развивающихся стран, выработка стандартов борьбы с отмыванием денег Группой разработки финансовых мер. Стоит также отметить, что и внутригосударственные акты принимают глобальный характер, распространяясь за пределы границ конкретной страны. Здесь можно указать Закон США о налогообложении иностранных счетов (FATCA), действие которого фактически распространилось и на нерезидентов США, и на операции, совершаемые за пределами США, и введение которого повлекло за собой необходимость заключения межгосударственных двусторонних соглашений между США и налоговыми государственными органами других государств о соблюдении требований FATCA. Наконец, глобальное административное регулирование осуществляется и негосударственными организациями, например, Корпорацией по управлению доменными именами и IP-адресами (Internet Corporation for Assigned Names and Number (ICANN)).
Можно попробовать возразить, что международные акты в сфере административного регулирования не являются новинкой, но их нельзя рассматривать в качестве глобального регулирования, поскольку государства свободны присоединяться или не присоединяться к той или иной международной конвенции (договору), вступать в ту или иную организацию, а соответственно принимать или не принимать для себя обязательность таких международных актов. Тем не менее, стоит отметить, что взгляд на действие актов в сфере административного права с позиций необходимости ратификации международных актов в настоящее время меняется. Так, например, решения Базельского комитета по банковскому надзору (Basel Committee for Banking Supervision) хотя и не являются формально обязывающими, фактически исполняются внутригосударственными органами и тем самым имеют существенное влияние на последующие административные внутригосударственные процедуры. Решения Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев напрямую определяют судьбу конкретного беженца, а решения ВТО по спорам во многих случаях становятся предопределяющими для внутригосударственных процедур. Таким образом административное регулирование фактически приобретает глобальный характер. Причиной тому, среди прочего, является удобство (в том числе, финансовое) в унификации норм в определенных сферах административного регулирования, фактически ставших международными (миграция, экология, банковская деятельность, международная торговля и иные).
Данные наблюдения приводят нас к выводу о том, что даже в административном праве формальное государственное принятие нормы не является обязательным признаком правовой нормы. Фактическое применение норм глобального административного права говорит об их нормативности: о признании субъектами административного права (а значит, и государствами) их общезначимого и общеобязательного характера. Выполнение данных признаков правовой нормы достигается возможностью учета требований глобального административного права, их прозрачностью, участием данных норм в решении действительных социальных правовых проблем.
Доверие к нормам, разрабатываемым глобальными административными институтами, в условиях растущих политических трудностей достигается тем, что в своих актах такие институты воспринимают регулирование внутригосударственных систем: Инспекция (Inspection Panel) Всемирного банка отвечает за соответствие работы Всемирного банка внутреннему регулированию, Организация экономического сотрудничества и развития разработала уведомительные процедуры, позволяющая государствам предоставлять комментарии в отношении стандартов ОЭСР, устанавливаются правила иностранного участия в государственных административных процедурах, как предусмотрено в Орхусской конвенции.
Тем самым глобальное административное право уходит от позитивистской концепции права путем одновременного установления такого признака нормы публичного права как «публичность» (publicity). Под публичностью при этом понимается имманентное свойство глобального административного права, присущее актам публичных лиц (нежели неопределенному термину «мировое сообщество») и означающее соблюдение публичным лицом в издаваемых актах требований законности, разумности, пропорциональности и прав человека. И тем более важным становится признак публичности, чем меньше публичные лица могут полагаться на строго установленные источники права.
И до тех пор, пока нет универсальной письменной нормы, признающей глобальное административное право, оно будет действовать в рамках фактически признаваемых норм, реализуемых в реальных отношениях между публичными субъектами.