К вопросу о соотношении понятий «общественные слушания» и «публичные слушания»

Сиволапов Михаил Павлович,
ЧОУ ВО «Омская юридическая академия»

Статьями 23 Земельного кодекса и 274 Гражданского кодекса предусматривает для этого установление публичных сервитутов. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ или органа местного самоуправления, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Как мы видим, общественные слушания являются обязательной процедурой для установления публичного сервитута.

Использование понятия «общественные слушания» приводит к неоднозначному пониманию и применению норм на практике, поскольку законодательно не установлено соотношение общественных и публичных слушаний и не урегулированы вопросы, связанные с установлением процедур проведения общественных слушаний. В научной литературе и судебной практике постоянно подменяются понятия «общественные слушания» и «публичные слушания». [1]

Анализ законодательства Российской Федерации приводит к выводу, что не следует отождествлять понятия «общественные слушания» и «публичные слушания». Так, согласно п. 1 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

П. 3 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ установлены проекты документов, которые должны выноситься на публичные слушания.

П. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ установлено, что вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. [2]

К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, которые перечислены в Конституции РФ и ст. ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, не включающие установление публичных сервитутов, в связи с чем данные вопросы не относятся к вопросам местного значения муниципальных образований.

Кроме того, установление публичного сервитута может осуществляться не только на основании решений органов местного самоуправления, но и законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта РФ (в случае, если это необходимо для обеспечения интересов государства).

Проведение публичных слушаний федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта РФ законом не предусматривается, за исключением случаев, прямо установленных законом (например, ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 10 Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»).  [3]

В отношении общественных слушаний следует отметить, что помимо целей, предусмотренных п. 2 ст. 23 Земельного кодекса, они могут проводиться также в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации (например, ст. 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 15 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»).  

При этом с учетом положений п. 2 ст. 3 Земельного кодекса порядок проведения общественных слушаний для целей установления публичного сервитута может быть урегулирован органами местного самоуправления при участии и содействии заинтересованных лиц в зависимости от целей установления сервитута. [4]

В связи с этим порядок проведения общественных слушаний по вопросу установления публичного сервитута может быть урегулирован нормативным правовым актом субъекта РФ (см., например, ст. 15 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. «О землепользовании в г. Москве» № 48, ст. 18 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. «О регулировании земельных отношений в Московской области» № 23/96-ОЗ).

Пунктом 3 статьи 23 Земельного кодекса установлен перечень случаев, когда допускается установление публичного сервитута. В зависимости от цели установления публичного сервитута эти случаи можно разделить на две категории:

1) в целях предоставления права прохода (проезда) через земельный участок (п. п. 1, 6, 10);

2) в целях обеспечения осуществления определенных работ (иных действий) на земельном участке (п. п. 2 - 5, 7 - 9).

В научной литературе также выделяют третью категорию - сервитуты, представляющие право размещения и обслуживания объектов, эксплуатация которых имеет публичный интерес, относя к ним случаи, предусмотренные пп. 2 и 3 п. 3 статьи 23 Земельного кодекса. Такой подход представляется спорным, поскольку пп. 2 п. 3 статьи 23 Земельного кодекса предусматривает возможность установления публичного сервитута только для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры и не предполагает строительство или реконструкцию новых объектов. [5]

На основании комплексного исследований норм права, выделяем ряд организационных проблем по проведению общественных слушаний, которые на практике встречаются в каждой политико-территориальной единице Российской Федерации, а именно:

1. Проблема, связанная с общей процедурой проведения общественных слушаний. Нормативная база не позволяет варьировать процедуру проведения слушаний в зависимости от вопроса, который выносится на обсуждение. Акты, издающиеся органами государственной власти и местного самоуправления, в большинстве своем, являются модельными, не являются практико-ориентированными, не учитывают мнения населения;
2. Публичные органы  формируют порядок проведения «для себя», т.е. инициировать общественные слушания могут только публичные органы, но не население, притом это является обязанностью публичных органов, но не правом;
3. Нет правовых дефиниций об организации деятельности организационного комитета. Но, при этом, каким образом будет реализовано «право» каждого гражданина  на волеизъявления, а также на высказывания своего мнения по конкретному вопросу;
4. Нет единства в практике по поводу должностных лиц, которые должны участвовать в общественных слушаниях, особенно, если это уровень местного самоуправления, либо субъекта Российской Федерации. Возникает вопрос об ответственности конкретных должностных лиц, которые «принимают участие» в подобных мероприятиях;
5. Не урегулирован вопрос времени проведения общественных слушаний, а именно в нормативно-правовой базе субъектов и муниципальных образований нет закрепления, когда и в какое время должны быть проведены слушания;
6. Создание искусственных и надуманных препятствий и ограничений в организации и проведении общественных слушаний;
7. Наконец, итоги общественных слушаний являются только рекомендательными для публичных органов и должностных лиц, не обладают юридической силой, не влечет юридических последствий!

Целью изменения законодательства в части организационно-процедурных аспектах эффективности института общественных слушаний является превращение функционирования органов государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в социально одобряемую, осуществляемую в соответствии с нормами права, морали и нравственности, деятельность, обеспечивающую, в тесном взаимодействии с институтами гражданского общества и гражданами, осуществление основных социальных, экономических и политических функций государства во благо народа России. Чтобы в итоге придти к консенсусу частных и публичных интересов.

Список литературы

1. "Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. С.А. Боголюбова) ("Проспект", 2017)
2. "Соседские отношения в гражданском праве России: теория и практика" (Андреев Ю.Н.) ("НОРМА", "ИНФРА-М", 2016)
3. "Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: Монография" (Алешкова Н.П.) ("Уральская государственная юридическая академия", 2012)
4. "Право собственности на землю в странах Европы: Монография" (Крассов О.И.) ("Норма", "Инфра-М", 2014)
5. Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1