Бобров Филипп Алексеевич, Шапка Виктория Викторовна,
БФУ им.И.Канта, Калининград
Анализируя перевод словосочетания государственно-частное партнерство (ГЧП), стоит отметить, что слово «public» переводится как «государство», что имеет более узкий перевод значения этого слова. Однако «государство» (public) в термине стоит переводить как более широкое понятие. Под «public» стоит понимать множество взаимосвязанных общественных институтов, реализующих властные полномочия и влияющих как косвенно, так и прямо на общественную жизнь страны. [2]
В предмет работы ГЧП входит государственная и муниципальная собственность и услуги, которые оказывают как частные компании, так и государственные предприятия.
Интересы государства и частной компании никогда не будут идентичны, поэтому отношения прав собственности двух этих сторон всегда четко разграничены и общественно-значимая функция в реализации любого проекта такого рода имеет первостепенное значение.
В литературе можно встретить большое количество определений ГЧП. Определение Всемирного банка имеет довольно общий характер, в нем ГЧП - это договорные отношения, оформленные в виде соглашения между государством и частной компанией на предмет производства чего-либо или оказания каких-либо (чаще всего инфраструктурных) услуг. Соглашение заключается в целях привлечения дополнительных инвестиций в реализацию проекта, а также с целью повышения эффективности государственного (бюджетного) финансирования.
В отечественной литературе приводится несколько определений ГЧП. Обобщив их, можно сказать, что ГЧП - правовой механизм согласованных интересов и обеспечения равноправных отношений государства и бизнеса в целях реализации проектов, которые направлены на достижение целей государственного публичного характера.
В проектах ГЧП обычно не государство поддерживает проекты частного сектора, а наоборот.
Государственно-частное партнерство в мировой практике понимается двояко. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.
Особое значение приобретает правильное понимание властью и обществом места, роли и значения ГЧП в приватизационных процессах. Государственно-частное партнерство можно трактовать как особую форму приватизации.
Некоторые специалисты просто называют процесс создания партнерств приватизацией. Так, в фундаментальном американском исследовании «Партнерство государства и частного сектора: финансирование общественного благосостояния» говорится, что одним из альтернативных источников финансирования затрат на инфраструктуру может стать «приватизация, т.е. заключение различных соглашений, в соответствии с которыми значительно возрастает участие частных компаний в финансировании, проектировании, строительстве, владении и эксплуатации государственных предприятий.
Возникновение государственно-частного партнерства в России обусловлено следующими причинами:
1. необходимость привлечения дополнительного финансирования для развития приоритетных отраслей экономики, в которых частный бизнес отсутствовал или принимал участие в минимальной степени («инфраструктурные» отрасли - транспорт, городское, дорожное хозяйство; сфера предоставления социальных услуг; инновационные отрасли; предприятия, имеющие высокое социальное и стратегическое значение);
2. наличие альтернативы приватизации объектов государственной собственности в малопривлекательных с экономической точки зрения сферах (здравоохранение, образование и др.);
3. развитие регионов, поскольку без притока частных инвестиций они обречены на длительную стагнацию, но без участия государства трудно рассчитывать на активность инвесторов.
Понятие государственно-частного партнерства чаще всего соотносят с масштабными проектами, например, строительством трубопроводов, железных дорог и др. Однако, как показывает опыт западных стран и пилотные проекты России, значительные возможности для сотрудничества в формате государственно-частного партнерства располагаются в зоне региональной и муниципальной собственности.
В настоящее время во всем цивилизованном мире институт государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) признан эффективным механизмом развития социально производственной инфраструктуры государства. С одной стороны, он позволяет привлекать частный сектор с его финансовыми, логистическими возможностями, эффективным менеджментом, ориентированным на сокращение издержек, к развитию сферы государственных услуг. С другой стороны, государство сохраняет за собой право контролировать проекты ГЧП на каждой стадии их реализации. Таким образом, ГЧП становится реальной политической и экономической альтернативой приватизации, выражающейся в полной передаче частному сектору объектов государственной и муниципальной собственности для последующего содержания и эксплуатации по своему усмотрению. Как известно, нередко такая передача ведет в лучшем случае к изменению функционального назначения объекта, а в худшем - к его деградации и даже уничтожению.
Между тем, многие объекты инфраструктуры следует рассматривать как имеющие стратегическое значение для конкретного региона либо страны в целом, независимо от того, в чьем управлении и в чьей собственности они находятся. Передача таких объектов в частные руки может существенным образом затронуть вопросы национальной безопасности и ее регионального компонента [6].
Как показывает практика, во многих развитых странах уже давно отказываются от чистой приватизации для целей развития социально-производственной инфраструктуры. Примером здесь может служить Великобритания, ставшая своего рода законодательницей моды в сфере ГЧП. В целом сегодня главная политическая линия в сфере управления государственной собственностью в Великобритании - полноценное сотрудничество с частным сектором вместо приватизации. В этой связи М.Б. Джеррард, глава компании «Британские партнерства государства и частного сектора», созданной правительством Великобритании для содействия ГЧП, указывает: «Партнерства создаются и действуют на границе государственного и частного секторов хозяйства, не являясь, вместе с тем, ни национализированными, ни приватизированными активами и услугами. Таким образом, политически, они представляют собой третий путь, с помощью которого правительства могут предоставлять населению некоторые общественные услуги» [1]. В других странах ОЭСР наблюдаются сходные с британскими тенденции институционализации концессионных форм партнерства государства и частного сектора, хотя имеются некоторые национальные особенности [5].
В этой связи, вопрос о соотношении приватизации и ГЧП стоит довольно остро, потому как от ответа на него зависит, что же мы имеем: отдельный эффективный институт в виде государственно-частного партнерства или же прикрытие для проведения, по сути, приватизации?
Поэтому вопросу, говоря о соотношении приватизации и ГЧП, В.Г. Варнавский характеризует ГЧП как «косвенную или частичную приватизацию», своего рода альтернативу полной приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности [2]. Проведение такой аналогии вполне оправдано, поскольку ГЧП позволяет перераспределить полномочия и риски между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, а их бюджетное финансирование ограничено. К таковым можно, в частности, отнести жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, социальную сферу, благоустройство населенных пунктов, поддержание объектов культурного наследия и др. Данные объекты партнерства с чисто рыночной позиции не представляются привлекательными и могут исчезнуть, если их активы передать частному сектору. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации [3].
В настоящее время законодательной базой функционирования института ГЧП в России являются федеральные законы от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессиях) и от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ГЧП).
По Закону о концессиях передачи объекта концессионного соглашения в собственность частного лица (концессионера) не происходит - передаются на определенный соглашением срок лишь права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления предусмотренной соглашением деятельности (ч. 1 ст. 3 Закона о концессиях). Однако в случае включения объекта концессионного соглашения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в документ планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, или муниципального имущества на период, соответствующий окончанию срока действия концессионного соглашения, концессионер имеет преимущественное право на выкуп этого объекта концессионного соглашения при условии добросовестного исполнения им условий концессионного соглашения (ч. 4 ст. 4 Закона о концессиях). Само по себе данное положение представляется допустимым и оправданным. Тем не менее, ряд экспертов Центра развития ГЧП, Комитета ТПП РФ по ГЧП и юридических компаний Legal Capital Partners, Herbert Smith Freehills CIS LLP и Gide Loyrette Nouel высказывают мнение о целесообразности определения минимального срока концессионного соглашения для возникновения у концессионера права преимущественного приобретения объекта концессии после истечения срока соглашения. В противном случае возникает риск массового заключения концессионных соглашений на минимальный срок с последующим внеконкурсным приобретением объекта концессии в обход требований законодательства о приватизации [7].
Существуют и другие скрытые угрозы со стороны концессионных соглашений. Так, А.Е. Кузнецов, анализируя результаты внедрения проектов ГЧП в Пермском крае, говорит о возможности оформления с их помощью фактического сговора муниципальной администрации и бизнеса для установления монополии отдельной предпринимательской структуры в ущерб интересам отрасли, рынка и потребителя [4].
Гораздо более примечательной представляется ситуация с Законом о ГЧП. Не секрет, что проект указанного закона рассматривался в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в течение более чем двух лет и был принят в окончательной редакции 1 июля 2015 г. под самый занавес весенней сессии. При этом от первоначального проекта, внесенного Правительством РФ, в окончательной редакции не осталось практически ничего, даже названия. Особенно в принятом Законе о ГЧП настораживает положение п. 4 ч. 2 ст. 6, устанавливающее «возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с настоящим Федеральным законом» в качестве обязательного элемента соглашения о ГЧП или о муниципально-частном партнерстве. Наличие же у частного партнера обязательства по передаче объекта соглашения о ГЧП либо о муниципально-частном партнерстве в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, но не позднее дня прекращения соглашения, указывается, напротив, в п. 4 ч. 3 ст. 6 Закона о ГЧП среди необязательных элементов соглашения.
Данные положения по сути, могут свести на нет смысл введения вышеупомянутого минимального срока концессионного соглашения.
Примечательно, что в первоначальном проекте, принятом Государственной Думой в первом чтении, говорилось лишь о том, что соглашением о ГЧП может быть предусмотрен переход права собственности на объект соглашения от одной его стороны к другой стороне (ч. 14 ст. 3 проекта Федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» в редакции, принятой ГД ФС РФ в I чтении 26.04.2013 г.).
Таким образом, пока теоретики называют множество достоинств института ГЧП как альтернативы приватизации и говорят о найденной золотой середине между национализацией и разгосударствлением социально-производственной инфраструктуры, законодатель фактически уравнял приватизацию и все неконцессионные формы ГЧП, введя при этом указания на некоторые обязательные обременения передаваемого в частную собственность объекта соглашения, предусмотренные Законом о ГЧП. Анализ положений указанного закона позволяет сделать вывод о том, что такими обременениями (ограничениями) являются, во-первых, запрет отчуждения частным партнером объекта соглашения до истечения срока действия соглашения, за исключением случаев замены частного партнера по соглашению в соответствии с Законом о ГЧП (ч. 12 и 13 ст. 6), и, во-вторых, запрет передавать в залог объект соглашения и (или) свои права по соглашению, за исключением их использования в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения (ч. 6 ст. 7).
Данные обременения хоть и существуют, но по моему мнению они, по сути, не являются каким-либо, так скажем, правовым тормозом в случае, если закон о приватизации имущества кому-либо необходимо будет обойти.
Конечно, приведенному мнению можно возразить, ведь в ч. 2 ст. 7 Закона о ГЧП прямо указано, что объектами соглашения может быть только имущество, в отношении которого законодательством Российской Федерации не установлены принадлежность исключительно к государственной, муниципальной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности. Однако необходимо признать, что российское законодательство в сфере управления государственной собственностью и определения государственных объектов в настоящее время по-прежнему далеко от совершенства и пестрит пробелами. Как следствие, сложившуюся на данный момент ситуацию большинство инвесторов характеризуют как запутанную, поскольку зачастую вопрос определения вида собственности имущества, являющегося объектом соглашения о ГЧП, невозможно разрешить по причине отсутствия неоспоримых и четких формулировок в законодательных и иных актах [8].
Таким образом, необходимым в этой ситуации видится дальнейшее совершенствование законодательства о государственной и муниципальной собственности в части выработки единых и понятных критериев разграничения различных форм собственности и определения принадлежности к таковым имущественных объектов и комплексов.
Литература
- Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development, 2001, v. 38, № 3.
- Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: в 2-х томах. - М., ИМЭМО РАН, 2009. Т. 1. - 312 с.
- Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М., Наука, 2005. - 315 с.
- Кузнецов А.Е. Внедрение государственно-частного партнерства на региональном уровне в России: опыт внедрения в здравоохранении, транспортной отрасли и ЖКХ в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Философия. Психология. Социология. - 2012. - № 3 (11). - С. 169-175.
- Мочальников В. Мировые тенденции развития государственно-частного партнерства // Вестник Института экономики Российской академии наук. - 2011. - № 2. - С. 93-105.
- Пашковский П.В. Структура региональной безопасности // Вестник Таганрогского государственного педагогического института. - 2008. - № 2с. - С. 158-162.
- Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. - М., 2014. - 56 с.
- Шателье Ж. Л. Новости государственно-частного партнерства в России // Право и инвестиции. - 2011. - № 3-4 (48). - С. 84-92.