Мартянова Алина Александровна,
ЧОУ ВО «Омская юридическая академия», Омск
18 октября 1999 года вступил в силу Федеральный Закон от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 184-ФЗ), закрепивший основные положения, касающиеся формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. [6] Поскольку ранее данный порядок регулировался только нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, было положено начало установлению единых принципов формирования органов государственной власти, в том числе Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). С момента вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ порядок формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации претерпевал значительные изменения, большинство из которых носят спорный характер. Это можно попытаться установить на основе сравнения различных способов формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предложенных законодателем в разных редакциях Федерального закона № 184-ФЗ. Можно выделить следующие этапы изменения законодательства в указанной сфере:
Первый этап. Изначально часть 1 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ предусматривала, что Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. [7] Данный порядок вполне соответствовал существовавшей тенденции к демократизации общества нашей страны. Однако подобная система могла привести к проявлениям децентрализации общества, сепаратизма, поэтому законодатель решил пойти по пути централизации государственной власти. [1]
В рамках второго этапа, с 2004 года порядок формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации существенно изменяется. Согласно новой редакции части 1 статья 18 Федерального закона № 184-ФЗ предполагалось, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. [7] Таким образом, роль федеральных органов государственной власти, при использовании подобного механизма, была доминирующей, по сравнению с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Подобные меры были приняты с целью централизации государства, недопущения возникновения центробежных тенденций. [1] В то же время, указанный порядок лишал граждан Российской Федерации возможности использовать формы непосредственной демократии, что ставит под сомнение соответствие данного способа принципам демократического государства.
Если сравнивать перечисленные способы формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то можно обнаружить некоторые преимущества и недостатки у обоих вариантов. В качестве основного критерия можно назвать характеристику отношений между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации. Ряд научных исследователей отмечают, что в случае с избранием всеобщим голосованием можно было заметить, что к власти приходили представители региональной элиты, деятельность которых нередко могла быть направлена на обеспечение интересов субъекта без учета интересов Федерации или же в ущерб им. В случае же с наделением полномочий по представлению Президента Российской Федерации, во главу субъекта ставилось лицо, угодное центральной власти, которое, наоборот, могло действовать в интересах только федеральной власти, что вредило интересам субъекта. [1] Необходимость дальнейшего совершенствования механизма формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации повлекла очередные изменения законодательства.
В редакции Федерального закона № 184-ФЗ от 5 апреля 2009 года порядок наделения полномочиями Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации был модифицирован. Теперь Президент Российской Федерации представляет законодательному (представительному) органу субъекта не просто свои произвольные кандидатуры, а кандидатуры, предложенные политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на последних выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (ранее, с редакции от 31.12.2005 года, партия имела только право представить кандидатуры в законодательный (представительный) орган субъекта, который выбирал одну кандидатуру и представлял ее Президенту Российской Федерации). [7] Казалось бы, законодатель пошел на компромисс и предоставил депутатам превалирующей партии законодательного (представительного) органа субъекта возможность отбирать кандидатов для наделения полномочиями Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Предполагалось, что субъект Российской Федерации получал возможность оказывать большее влияние на наделение полномочиями Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, расстановка политических сил в государстве предполагает наличие доминирующей политической партии, представители которой превалируют в коллегиальных государственных органах, замещают большую часть государственных должностей. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не является исключением. Например, в настоящее время политические партии, представленные в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по результатам выборов в 2011 году, присутствуют и в субъектах Российской Федерации почти в таком же соотношении. Представители партии «Единая Россия» избраны во все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, и в 82 субъектах Российской Федерации их количество составляет более половины от общего числа депутатов. Таким образом, распределение политических сил на уровне субъекта Российской Федерации почти полностью повторяет федеральный уровень. И, по нашему мнению, во взаимоотношениях представителей данной партии и Президента Российской Федерации будут иметь главенствующее значение вопросы, связанные с интересами доминирующей партии, а значит центральной власти. Следует отметить, что указанные изменения не обеспечили существенную модернизацию порядка формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, хотя и содержали зачатки повышения демократического начала.
Третий этап совершенствования порядка формирования предполагал возвращение к первоначально действующей модели избрания Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 18 Федерального закона №184-ФЗ (в редакции от 02 мая 2012 года), предполагалось, что Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. [7] Такие преобразования, на первый взгляд, можно истолковать как доказательство того, что федеральная власть убедилась в том, что был достигнут достаточный уровень централизации и можно вернуться к демократизации данной сферы. [7] Однако полностью новый порядок формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не совпадал с порядком, который был закреплен еще в первой редакции Федерального закона № 184-ФЗ.
Во-первых, Федеральным законом был установлен порядок выдвижения кандидатов: политическими партиями, а так же в порядке самовыдвижения (при условии сбора подписей избирателей), если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации (в первой редакции закона порядок формирования кандидатов не был установлен). [7] Наличие указанной оговорки позволило законодателю субъекта Российской Федерации ограничить количество кандидатов за счет отказа от механизма самовыдвижения. И, во-вторых, появляется абсолютно новое для данного института явление – необходимость поддержки со стороны от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, притом что кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации. [7] Такое нововведение вызвало немало проблем, возмущений и вопросов.
Так называемый муниципальный фильтр был создан с целью недопущения к выборам некомпетентных, непрофессиональных, неподготовленных кандидатов, а так же с целью обеспечения будущего сотрудничества органов государственной власти субъектов с муниципальными органами. [8] Однако многие депутаты были не согласны с данным положением: уже в том же, 2012, году группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации обратилась в Конституционный суд Российской Федерации с просьбой признать неконституционным названный механизм поддержки. Депутаты считали, что это условие вводит необоснованные ограничения избирательных прав граждан, не позволяет в условиях значительного преобладания на местном уровне представителей одной из политических партий получить статус зарегистрированного кандидата лицам, выдвинутым от других политических партий (например, в 32 муниципальных районах Омской области более половины депутатов представительных органов местного самоуправления являются представителями партии «Единая Россия»). Конституционный суд Российской Федерации признал данные положения не противоречащими Конституции Российской Федерации, однако, по нашему мнению, в какой-то степени депутаты Государственной Думы Российской Федерации всё-таки правы. [4]
Наглядно всю проблематичность ситуации можно показать на примере Омской области, где в период подготовки к выборам на должность Высшего должностного лица Омской области (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Омской области) в 2015 году претенденту в кандидаты на должность Высшего должностного лица Омской области Д. избирательной комиссией Омской области было отказано в регистрации в качестве кандидата на основании того, что не было предоставлено необходимое количество подписей в поддержку Д. Изначально Д. предоставил в избирком достаточное количество подписей (а именно 245 при необходимом количестве от 234 до 245) при наличии особых условий учета подписей, установленных постановлением избирательной комиссии Омской области. [3] Однако в ходе проверки подписей часть из них была не учтена по различным причинам, в том числе из-за установления факта поддержки депутата одного из районов Омской области Л. двух претендентов в кандидаты на должность Высшего должностного лица Омской области. В результате претенденту в кандидаты Д. не хватило представительства одного муниципального образования (23 при минимуме – 24). [3] Д. обратился в Омский областной суд, но его заявление было оставлено без удовлетворения. [5] Затем он обратился в Верховный Суд Российской Федерации, который признал подпись Л. за другого претендента в кандидаты (гражданина Н.) недействительной, отменил постановление избирательной комиссии Омской области об отказе в регистрации Д. в качестве кандидата и обязал избирательную комиссию Омской области зарегистрировать Д. в качестве кандидата на должность Высшего должностного лица Омской области. [2] Сложившаяся ситуация наглядно показывает всю сложность процедуры сбора подписей муниципальных депутатов и глав муниципальных образований в поддержку выдвижения кандидата, большое количество издержек, что, по нашему мнению, не оправданно ввиду наличия возможности использования административного ресурса для поддержки одних кандидатов и не допуска к участию в выборах других.
Четвертый этап ознаменовал продолжение процесса реформирования законодательства, касающегося порядка избрания Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. После принятия новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ, установившей избрание гражданами единственным порядком формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, часть регионов Российской Федерации выразили протест против возврата к порядку 1999-го года. [7], [1] Тогда законодатель снова пошел на компромисс, и в редакции Федерального закона № 184-ФЗ от 2 апреля 2013 года закрепил альтернативный порядок избрания Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Так, конституцией (уставом) субъекта может быть предусмотрено избрание Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. [7] Принципиального отличия от схемы формирования кандидатов 2009-го года этот порядок не имеет, а потому обладает теми же недостатками. Стоит упомянуть тот факт, что законодатель закрепил возможность использования одного из способов избрания Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации адресно, закрепив в части 3.2-1 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ, следующее положение: Уставом, законом автономного округа, входящего в состав области, может быть предусмотрено, что Высшее должностное лицо автономного округа, входящего в состав области, избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти автономного округа, входящего в состав области. [7] После указанных изменений все перечисленные субъекты изменили порядок избрания.
В 2013 году вышеизложенный способ закреплялся в пяти субъектах Российской Федерации (республиках: Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии-Алании), в настоящее время он используется в десяти субъектах, в дополнение к указанным, в республике Крым, в автономных округах: Ханты-Мансийском-Югре, Ямало-Ненецком, Ненецком; в городе федерального значения Севастополе. [1]
Необходимо продолжать модернизировать законодательство в данной сфере и искать наиболее оптимальные для российского государства способы формирования Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Например, считаем обоснованным отказ от института поддержки кандидатов главами муниципальных образований и депутатами представительных органов муниципальных образований и замену его традиционным институтом сбора подписей избирателей, а также закрепление на уровне федерального законодательства механизма самовыдвижения на выборах Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Литература
- Гороховатский С.М. Конституционно-правовое регулирование процесса формирования и развития федеративных отношений в России после 2000 г. // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 9. С. 39 - 43.
- Определение Верховного Суда РФ от 28.08.2015 N 50-АПГ5-9 // поиск в СПС «КонсультантПлюс».
- Постановление Избирательной комиссии Омской области от 11.06.2015 года № 117-869 «Об определении числа лиц, которое необходимо для поддержки выдвижения кандидата на должность Губернатора Омской области т определении числа муниципальных районов, городских округов Омской области, в которых должен быть поддержан кандидат на должность Губернатора Омской области».
- Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 N 32-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // "Собрание законодательства РФ", 31.12.2012, N 53 (ч. 2), ст. 8062.
- Решение Омского областного суда от 10.08.2015 по делу N 3-25/2015 // поиск в СПС «КонсультантПлюс».
- Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42
- Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
- Черепанов В.А. Муниципальный фильтр на губернаторских выборах: за и против // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 35 - 40.